Закладки


Поделиться

URL
***

Бизнес и общество / Феномены

21 октября 2011

Управление сырьевой экономикой: что из мирового опыта стоит взять на вооружение России

На каждый пример страны, ставшей заложницей своих природных богатств, всегда найдется противоположный — государство, чья экономика зависит от сырья и при этом показывает стабильный рост. А если взять статистику по множеству стран, то обнаруживается прямая зависимость между объемом природных богатств и темпами экономического роста. Все это, разумеется, не означает, что обилие сырья — залог успеха и процветания. В последние годы экономисты с разных сторон исследовали влияние природных богатств на благосостояние наций, общественные институты и перспективы экономического роста. В частности, специалисты Всемирного банка подробно изучили ситуацию в странах Латинской Америки и Карибского бассейна, где бурно развиваются сырьевые отрасли, и в 2010 году написали об этом книгу1. Некоторые их выводы могут оказаться полезными и для России.

Достояние или оковы для экономики?

Для начала сравним, чем Россия отличается от других стран с сырьевой экономикой: каковы запасы природных богатств, насколько страна зависит от их экспорта, сколько налогов поступает в бюджет из других секторов. Мы сопоставим российские данные со статистикой по развитым сырьевым державам и государствам Латинской Америки.

Размеры запасов.

В сравнении с развитыми сырьевыми державами Россия гораздо богаче по запасам нефти и газа и гораздо беднее по другим природным ресурсам (см. диаграмму 1). Заметим, что объем природных богатств — величина не постоянная, поскольку экономисты учитывают только разведанные запасы. Высокие значения этого показателя свидетельствуют о том, что экономическая политика в большей мере опирается на природные ресурсы. От государственных институтов и стратегии зависит не только,­ как страна ими распоряжается, но и добывает ли она их вообще. Вспомним, что бурное развитие разведки и добычи полезных ископаемых в США с середины XIX века происходило благодаря законодательной поддержке горного дела и металлургии; государ­ство вело пропаганду, развивало образование и прочее. Другой пример: лесная отрасль в Российской Федерации. Объем запасов на диаграмме вовсе не отражает всех лесных угодий страны. В расчетах Всемирного банка учитывается только тот живой лес, рубить который экономически целесообразно, то есть расположенный не более чем в 50 км от дорог. Итак, мы видим, что расчетный объем природных запасов зависит и от уровня развития инфраструктуры.

Зависимость государственных доходов от экспорта природного сырья.

У России, как и у государств Латинской Америки, этот показатель намного выше, чем у развитых стран — экспортеров сырья. Отсутствие альтернативных источников доходов бюджета чревато целым рядом проблем, на которых мы остановимся ниже. В России вклад сырьевого сектора экономики в ВВП в процентном отношении вдвое выше, чем у развитых стран — экспортеров сырья: 10,5% и 5% соответственно (см. диаграмму 2). На протяжении десяти лет, вплоть до 2009 года, в России доля сырьевого сектора в доходах бюджета постоянно возрастала, и сейчас она вчетверо выше, чем в развитых странах. Этот рост подстегивали постоянно растущие цены на сырье и объемы добычи. Как и в латиноамериканских странах, доходы госбюджета все больше зависели от сырьевых денег, и ими же покрывали увеличивающиеся расходы. Впрочем до 2007 года правительству РФ удавалось сохранять значительную часть в резервном фонде. В Латинской Америке на общем фоне выделяется Чили. Хотя госрасходы здесь с 1999 по 2009 год неуклонно росли, в период рекордных цен на медь правительство накопило значительные денежные запасы. Ниже мы подробно рассмотрим, каким образом это государство смогло столь эффективно распорядиться доходами от сырьевого экспорта.

Сокращение объемов налоговых сборов в других отраслях.

Полагаясь исключительно на доходы от продажи природных ресурсов, государства зачастую ослабляют усилия по привлечению иных источников дохода. Это неизбежно приводит к еще большей сырьевой зависимости и волатильности бюджетных поступлений. Для политиков проще всего положиться на природное сырье и облегчить налоговое бремя для большей части граждан и бизнеса — ведь те видят сверхдоходы от сырья и требуют снижения ставок для себя. Таким образом сырьевая рента перераспределяется, но зависимость страны от сырьевого экспорта только усиливается за счет подобного «уравновешивания». Исследование МВФ по 30 нефтяным державам за период с 1992 по 2005 год2 показало, что те страны, которые извлекают высокие доходы от продажи углеводородов, получают меньше поступлений в бюджет за счет сбора других налогов. Для России критически важно расширять налоговую базу за пределами углеводородной отрасли. Иначе невозможно обеспечить бюджетную стабильность, так как цена на нефть отличается высокой волатильностью.

Сырьевое проклятье

Многие развитые страны обязаны своим экономическим ростом эксплуатации природных ресурсов — взять хотя бы Австралию, Канаду или Соединенные Штаты XIX века. Статистика говорит о том, что есть прямая зависимость между объемом природных ресурсов страны и уровнем ВВП на душу населения. В число богатейших государств мира входят три наиболее обеспеченные полезными ископаемыми страны — Норвегия, Новая Зеландия и Канада, а также Австралия и США с их большими запасами природного сырья (см. диаграмму 3).

Несмотря на это, ученые не перестают задаваться вопросом, а так ли хорошо владеть несметными природными богатствами? Не становятся ли они своего рода проклятьем? Ведь и впрямь, в мире есть очень бедные страны, у которых немало полезных ископаемых. По выражению министра энергетики Венесуэлы и одного из учредителей ОПЕК Хуана Пабло Переса Альфонсо, «нефть — это испражнения дьявола, в зловонии которых мы тонем». Ему вторит главный редактор Foreign Policy Моисей Наим: «Нефть — это настоящее проклятье. Не лучше для здоровья нации и природный газ, медь или алмазы». Научные исследования, в том числе и получившие широкий резонанс работы Джеффри Сакса и Эндрю Уорнера, указывают на то, что сырьевая зависимость негативно сказывается на экономическом росте стран. Однако в последнее время ученые все чаще сомневаются в правомерности использования таких эмпирических показателей, как доля сырьевого экспорта в общем объеме национального экспорта или ВВП, в качестве количественного индикатора зависимости.

Обе эти величины не дают ответа на вопрос: экономика страны не растет из-за того, что она сильно зависит от сырьевого сектора, или наоборот, она настолько зависит от сырьевой составляющей, потому что не способна развиваться за счет других секторов. А если использовать показатели, отражающие уровень обеспеченности страны природными ресурсами, такие как запасы полезных ископаемых, то окажется, что влияние сырьевых ресурсов на рост национальной экономики абсолютно положительно. Хотя факты говорят о том, что проклятья как такового в целом не существует, имеет смысл рассмотреть те аспекты сырьевой экономики, которые могут, с точки зрения экономистов, привести к нежелательному результату. Основное отличие сырьевого сектора (особенно углеводородов и полезных ископаемых) — высокая доходность.

Там, где добыча сырья не представляет особой трудности и обходится дешево, его продажа на мировом рынке приносит огромные дивиденды, намного превышающие обычный уровень доходов от инвестиций. Сверхдоходы, получаемые в периоды ажиотажного спроса на сырье, приводят к укреплению реального курса национальной валюты и отвлечению ресурсов от других областей экономики и, как результат, к подавлению других, несырьевых статей экспорта. Подобный эффект получил название «голландской болезни». Другое важное отличие сырьевого сектора: цены на сырье более волатильны, чем цены на промышленные товары (см. диаграмму 4). Со времен Джона Мейнарда Кейнса экономисты обеспокоены нестабильностью сырьевых цен и тем, какое влияние оказывает связанный с этим фактор неопределенности на перспективы экономического роста и инвестиционную привлекательность развивающихся стран. Колебания цен приводят к неравномерности валютных поступлений и доходов бюджета: поступления из сырьевого сектора гораздо более волатильны, чем из других источников. В России за десять лет, предшествовавших экономическому кризису 2008 года, доходы от продажи нефти и газа характеризовались приблизительно вдвое большей волатильно­стью, чем от прочих поступлений. Если вовремя не принимать мер, такие колебания могут вызывать потрясения в экономике. Хуже всего стране приходится, если госрасходы привязаны к сырьевым доходам и если львиную долю сырьевого экспорта составляют один-два вида товаров.

В целом, мы должны признать, что многие экономисты шли по ложному следу. Сырьевые отрасли не меньше, чем другие сектора экономики, подходят на роль двигателя роста. Негативное влияние оказывает не сырьевая зависимость как таковая, а слабо диверсифицированная структура экспорта. Значит, необходимы две вещи: диверсифицикация производства и эффективное управление бюджетными поступлениями. Успех этих мер, однако, зависит от того, насколько правительство способно проводить правильную экономическую политику. И это подводит нас к еще одному потенциально негативному фактору сырьевой зависимости — ее влиянию на качество экономических и политических институтов. Зачастую сами различия в уровне развития между богатыми и бедными сырьевыми державами объясняют качеством экономических и политических институтов. Они якобы атрофируются при обилии природных ресурсов, особенно если к моменту открытия залежей полезных ископаемых или бума цен на сырье были слабы.

Универсального подтверждения эта гипотеза не находит, но в отдельных случаях мы действительно наблюдаем крайне негативные экономические и социальные по­следствия бурного роста экспорта сырья на фоне неразвитости государственных институтов и порочной экономической политики. Cверхдоходы от экспорта полезных ископаемых и нефти и неравномерность их поступления в бюджет могут оказаться фактором разложения политического процесса — «покупки» политических сторонников, погони за госприбылями, а в крайних случаях приводить к политической нестабильности и вооруженным конфликтам. Чтобы эффективно распоряжаться природными богатствами и доходами от их продажи, государство должно убедить своих граждан в том, что оно способно мудро использовать это богатство, а не жить только сегодняшним днем. Государст­во должно получить мандат доверия, помнить об интересах сограждан и будущих поколений и соответственно распорядиться богатством. Бывает, что правительство, распоряжаясь рентой как хочет, создает привилегии для своих союзников. Но сверхдоходы от экспорта привлекательны не только для властей, но и для их ее оппонентов. В своем крайнем проявлении это может провоцировать путчи или даже гражданские войны — если выигрыш от присвоения природной ренты больше, чем затраты на организацию беспорядков.

Гораздо чаще встречается более мягкий вариант: власти направляют средства на упрочение собственных­ позиций и обеспечение победы на выборах. Объекты для финансирования выбираются в соответствии с электоральными целями: ради увеличения рабочих мест в госсекторе либо в интересах тех групп, от которых зависит победа на выборах. Но у возможности распоряжаться рентой без оглядки на оппозицию есть и положительная сторона: укрепившись в государственной должности, политик не живет одним днем, а начинает думать о будущем, требует более прогрессивных методов добычи и прочее. В условиях слабой власти все больше людей хотят завладеть долей ренты. Она — объект вожделения самых разных группировок. В результате бесконечной и бесполезной для общества возни ресурсы бессмысленно распыляются. У частного бизнеса есть выбор — гнаться за государственными деньгами или заниматься реальным делом.

Погоня за рентой может осуществляться как на вполне законных основаниях, к примеру, в рамках политического лобби, так и преступными методами — путем подкупа или вымогательства. Поскольку большая часть доходов от продажи полезных ископаемых и, в частности, углеводородов оседает в государственной казне, направить этот поток в свою сторону проще всего посредством сформированного нужным образом бюджета. Уступая влиятельным группировкам, в какой-то момент правительство начнет давать им больше денег, чем получает за счет высоких цен на сырье. Борьба за бюджетные средства происходит даже при стабильном притоке средств от сырьевого экспорта. Но при циклических колебаниях цен, помноженных на усиленное давление лобби, бюджетная политика становится хаотичной и маховик госрасходов раскручивается. Сдерживать негативное влияние «психологии рантье» в странах с ресурсно-ориентированной экономикой — непростая задача для общественных институтов и политического процесса в целом.

Решать ее помогают системы сдержек и противовесов, контроля и мониторинга, прозрачность в деятельности госорганов. Многое зависит и от способности общества выработать такую государственную стратегию в отношении использования природных ресурсов, которая осталась бы действенной и при смене власти. Страны, рационально использующие сверхдоходы от высоких цен на сырье, менее подвержены «эффектам рантье». Их политики проводят разумную и долгосрочную сырьевую политику в интересах общества. Как правило, для этого нужны институциональные и политические условия, но есть и субъективные положительные факторы. Например, уроки истории — когда в тяжелые времена страна получила в свое распоряжение не подверженные цикличности ресурсы для пополнения бюджета. Вполне вероятно, что у российского стабфонда появилось больше сторонников после кризиса 2008 года. Тогда благодаря этому фонду у правительства оказалось достаточно средств, чтобы сформировать пакет антикризисных мер.

Среди государств Латинской Америки самую эффективную сырьевую политику проводит Чили — во многом благодаря общественным институтам. Бюджетные доходы от продажи меди (которая целиком контролируется государством) распределяются прозрачно и по четким правилам. Основные политические силы страны договорились о том, что необходимо проводить контрциклическую бюджетную политику и создавать стратегические резервы за счет поступлений сверхвысоких доходов от экспорта меди. Похожим образом дела обстоят в Норвегии. Здесь рачительное использование нефтяных доходов — следствие демократии и консенсуса в выборных органах власти. Общество понимает: необходимо сдерживать госрасходы и избегать резких скачков в финансировании отдельных статей бюджета. Таким образом, залог здоровой бюджетной политики — прозрачность политических и бюрократических процедур, наличие последовательной стратегии развития экономики и общества в целом.

Политические решения

Даже если сырьевое проклятье не более чем легенда, существует множество чреватых серьезными рисками «сырьевых» проблем. Прежде всего надо разобраться, насколько опасна «голландская болезнь». Экономика, подверженная этому недугу, концентрирует ресурсы в сырьевом секторе, обделяя все остальные. Само по себе это не так плохо, потому что приносит максимальную выгоду. В принципе, с точки зрения способности увеличивать прибыль, улучшая при этом качество продукции, производство сырья ничем не уступает другим отраслям.

Точно так же, как и в любом другом секторе, от повышения эффективности в выигрыше может оказаться все общество. Сырьевые отрасли так же, как и прочие, в процессе модернизации тянут за собой и другие смежные сектора. Но слабая диверсификация сырьевого экспорта (особенно в крайнем своем проявлении) все же опасна: волатильность цен на сырье может замедлить экономический рост. Поэтому и нужно принимать меры, которые помогут смягчить симптомы «голландской болезни» и диверсифицировать экономику. В целом для решения этой задачи есть два типа мер, которые должны дополнять друг друга. Стабфонд и суверенный фонд позволяют сдерживать чрезмерное укрепление национальной валюты, снижать волатильность бюджетных поступлений и управлять долгосрочными активами. Сдерживает укрепление курса национальной валюты и либерализация торговли. Другая группа мер направлена на повышение производительности труда и конкурентоспособности товаров.

Бюджетная политика

У бюджетной политики стран с сырьевой экономикой есть две основные стратегические задачи: в условиях волатильности сырьевых доходов сдерживать госрасходы, а в долгосрочной перспективе оптимально управлять национальным богатством. По возможности надо уменьшать и саму волатильность доходов. Это можно сделать посредством диверсификации объектов налогообложения или с помощью инструментов страхования. Лучше всего, если в стратегии сочетаются все перечисленное.

Уменьшить зависимость от цикличных колебаний цен на сырье.

Расходную часть бюджета надо максимально защитить от циклов подъема и спада сырьевых доходов. Этой цели служит стабилизационный фонд: в периоды бума сырьевых цен он накапливает сбережения, за счет которых во времена спада покрываются государственные расходы. Российский стабфонд сыграл важную роль во время резкого и глубокого спада экономики в 2008 году, позволив правительству профинансировать антикризисные меры.

Управлять стабфондом нужно так, чтобы конкуренто­способность несырьевых товаров повышалась или хотя бы не очень сильно снижалась из-за укрепления национальной валюты. В частности, нужно заранее разработать правила о том, сколько средств фонда тратить. Чем больше сверхдоходов сэкономлено и инвестировано за рубежом, тем ниже вероятность укрепления реального валютного курса и тем проще управлять кредитной и фискальной политикой. Кроме того, нужны решения о том, как и на что тратить деньги. Перед правительствами развивающихся стран непочатый край задач: инфраструктурные проекты, образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Но заметное повышение внутренних расходов приводит к перегреву экономики и новому повышению реального валютного курса. Этот эффект усилится, если вкладывать деньги во внутренние инфраструктурные проекты.

Поступления в стабфонды зависят от цены на сырье или от сырьевого дохода. Когда цена на сырье выше некоторой отметки, средства в фонде накапливаются, когда ниже — из фонда пополняется бюджет. Проблема в том, как выбрать пороговый уровень цены, начиная с которой идет накопление. Чаще всего для того, чтобы сделать стратегию более прозрачной, этот порог объявляют заранее. Его фиксируют либо в номинальном выражении, либо по отношению к какой-то другой величине, как правило, на основе показателей прошлых лет и прогнозов будущих цен.

Если стабфонд зависит от сырьевых доходов, а порог цены жест­ко фиксирован, оперировать таким фондом может быть очень непросто, поскольку трудно предсказать, сколько будет добыто полезных ископаемых и какими окажутся цены. Целесообразно со временем несколько изменять цену отсечения (или требуемый объем средств фонда). Если базовая цена установлена жестко на основе данных прошлых лет, то в дальнейшем устойчивость фонда может оказаться под угрозой. При разработке правил накопления и сокращения поступлений в фонд нужно также учитывать реальные потребности экономики страны. В Латинской Америке из-за серьезного давления властям в ряде случаев приходилось отказываться от стабфондов или бюджетных правил.

Ситуация обостряется, когда правительство теряет доверие граждан и, плохо представляя себе свое будущее, предпочитает не заглядывать далеко. Иногда граждане считают, что деньги не будут потрачены в интересах общества и просто исчезнут. Все это говорит о том, что очень многое зависит от системы управления страной, особенно от прозрачности и подотчетности управления доходами. Меры по стабилизации получают более широкую поддержку, если избиратели не сомневаются, что средства будут направлены на нечто важное для них, например, на социальные нужды во время неизбежной фазы спада или на укрепление пенсионной системы. Недавний пример политического выигрыша от экономии средств на подъеме цикла и финансирования социальных программ во время неизбежного спада — опыт Чили. После кризиса во всех сырьевых странах резко возросло недовольство людей действиями властей, и только в Чили граждане стали гораздо активнее поддерживать своего президента. Конечно, всегда приходится как-то расставлять приоритеты в сфере госрасходов и уравновешивать интересы нынешнего и будущих поколений. Решения всегда будут отчасти зависеть и от структуры экономики.

Понятно, что единого рецепта политики государственных накоплений не существует, но процесс расстановки приоритетов должен быть очищен от давления сиюминутной политической ситуации. Тут могут пригодиться независимые органы — бюджетные советы. Они призваны воспрепятствовать­ неразумному управлению доходами от экспорта природных богатств. В странах с сырьевой экономикой они могут дать объективный прогноз цен на сырье, столь важный при планировании бюджета. Это предотвращает манипулирование базовой ценой на сырье, к чему нередко прибегают, подгоняя бюджет под политические задачи. Например, в Чили два независимых экспертных комитета дают свои прогнозы по росту ВВП и оценки базовой цены на медь в долгосрочной пер­спективе.

Уменьшить волатильность бюджетных доходов.

Надо обезопасить бюджетные расходы от колебаний доходов и вдобавок — уменьшить амплитуду этих колебаний. Выровнять поступления в бюджет помогут инструменты хеджирования, которые предлагает рынок. Рынок хеджирования цен на нефть развит неплохо, хотя сроки погашения чаще всего­ короче, чем хотелось бы. У разных стран в разной мере получалось хеджировать ценовые риски на международных фьючерсных рынках, но иногда страхование с помощью деривативов приводило к успеху. Мексика, например, в 2009 году использовала для хеджирования нефтяных поступлений опционы с правом продажи и получила в качестве прибыли около $5 млрд, то есть 0,9% ВВП страны.

Но когда широкие слои населения плохо понимают, что такое хеджирование, считая его не формой страхования, а способом получения дохода, возникают политические риски. Если вложения не приносят доходов, чиновникам грозит народное недовольство. Если же не страховаться от снижения цен, а они все-таки упадут, правительству будет легко все списать на неблагоприятные внешние условия. Поэтому надо, с одной стороны, вести разъяснительную работу среди населения, с другой — обеспечить правовую защиту добросовестным чиновникам.

Вдохновленная успехом 2009 года, Мексика в 2010 году снова хеджировала свое производство нефти, заплатив за это около $1 млрд. Глава Центробанка, Агустин Карстенс, выступил с официальным разъяснением: «Это наш страховой полис. Пусть он даже не принесет нам ничего, зато так нам спокойнее». Но эти полисы не долгосрочны. Определить, надо ли их использовать и, если да, то как — непросто. Правительства могут воспользоваться консультациями Всемирного банка или взять на вооружение конкретный инструмент управления риском, так называемые сырьевые свопы.

Повышение эффективности

В странах, богатых полезными ископаемыми, повышать производительность особенно важно, так как это уменьшает опасность того, что золотые дожди сырьевых доходов — и вызванная ими «голландская болезнь» — будут подтачивать внешнюю торговлю. Набор политических мер, которые прямо или косвенно влияют на повышение эффективности, чрезвычайно широк. Это повышение открытости торговли, привлечение зарубежных прямых инвестиций, стимулирование инвестиций в образование, институты и общественную инфраструктуру. Однако существуют и точечные способы воздействия. В качестве примера приведем чилийский Фонд конкурентных инноваций, в который поступают сборы с доходов от добывающей промышленности. Эту модель могут взять на вооружение остальные сырьевые страны. Напомним и об иностранных прямых инвестициях.

Выгода от них обычно не ограничивается финансированием проектов: попутно внедряются новые технологии и методы управления бизнесом, а это ведет к повышению производительности. Такие инвестиции могут быть полезны и с точки зрения повышения качества продукции, что доказывает, в частности, пример Чили, где развивается производство овощей и фруктов и добыча лосося. Государственная политика диверсификации экспорта и продвижения технологических инноваций не должна поддерживать производство конкретных продуктов. Доказано, что повышение конкурентоспособности страны и производительности стимулирует развитие фундаментальных наук и образования. Это те общественные блага, которые приносят прибыль.

Понятно, что нет такой статьи госрасходов или такой нормативно-правовой новации, от которой в равной мере выиграли бы все сектора. Неизбежно определяется фаворит гонки. Но никакими дотациями и протекционизмом не заменить создания здоровой деловой среды, в которой проще определить самые прибыльные возможности для инвестиций и в которой гарантированы открытость и состязательность рынков. Нередко страны ради диверсификации экономики прибегают к мерам, которые нельзя назвать экономически целесообразными, и слишком усердно поддерживают какую-нибудь несырьевую отрасль. Диверсификация, которая проходит в условиях господдержки, едва ли окажется устойчивой, ведь рано или поздно производству придется выживать самостоятельно в открытой экономике. Теплично выращенные сектора вносят в экономику, как правило, довольно скромный вклад. Еще один способ искусственного стимулирования диверсификации — снабжение отечественных предприятий нефтью или нефтепродуктами по льготным ценам. Иногда это подстегивало рост, но за него приходилось слишком дорого платить — упущенной прибылью от экспорта и оттоком иностранных инвесторов, которым не интересно поставлять субсидируемое топливо потребителям на внутреннем рынке.

Чрезмерный протекционизм или слишком активное субсидирование местного производства — то, что Джастин Лин, главный экономист Всемирного банка, называет подавлением сравнительного преимущества — меры не обязательные, а, возможно, и неэффективные, в частности, потому, что в здоровой деловой среде сырьевые сектора сами могут развивать смежные отрасли. В этом смысле особенно болезненный урок получила Латинская Америка. Многие государ­ства континента пытались подстегнуть модернизацию в ряде отраслей, мало считаясь с их реальным сравнительным преимуществом. В итоге некоторые развивающиеся страны по структуре производства стали напоминать развитые. В 1960-х годах в Чили и Эквадоре было столько же производителей автомобилей, сколько в США. А в конце 1970-х и в 1980-х экономика «посыпалась». Совсем иное дело — опыт богатых стран — Австралии, Канады, Скандинавии и США, — в которых изобилие природных ресурсов и их добыча изначально послужили базой для роста экономики, которая затем диверсифицировалась в основанное на природных ресурсах производство и, наконец, — в другие, более наукоемкие отрасли.

Характерные черты экономики, в которой возможна такая эволюционная диверсификация, — высокий уровень человеческого капитала плюс плотная сеть организаций, создающих и распространяющих знания. Принимая меры, нацеленные на развитие жизнеспособных несырьевых отраслей, нельзя забывать и о самих сырьевых секторах. Мы уже говорили, что производство на основе природных ресурсов как источник дохода для формирования бюджета, позволяющего правительству свободно инвестировать в человеческий капитал и материальные активы, может подстегнуть развитие смежных областей и способствовать социальному прогрессу. По словам Уильяма Мэлони из Всемирного банка3, Латинская Америка упустила шанс обеспечить рост на основе сырьевых ресурсов отчасти потому, что мало заимствовала и адаптировала технологии. Это объясняется двумя причинами: недостаточными инвестициями в человеческий капитал и, как следствие, недостаточной способностью осваивать новые знания и создавать инновации. Негативную роль сыграл и долгий период индустриализации «для внутреннего потребления», который отрицательно сказался на секторах, зависящих от природных ресурсов, и чуть не убил курицу, несущую золотые яйца. Диверсификации экономики может способ­ствовать и равномерное развитие разных сырьевых секторов. Волатильность уменьшается, если экспортная корзина включает виды продукции, не слишком тесно связанные друг с другом. Это могут быть основные виды сырья, которых в данный момент в экспортной корзине нет, или продукты переработки сырья, входящего в нынешнюю экспортную корзину, у которых как правило менее волатильные цены, чем у исходного сырья.

Улучшение подотчетности властей

Эффективно управлять природными богат­ствами труднее всего правительству, не пользующемуся поддержкой народа. Когда граждане не верят, что власти сдержат обещания и наилучшим образом распорядятся накопленными ресурсами, любое решение, которое может отсрочить получение выгоды от этих ресурсов, вызывает недовольство. Формируется тенденция к чрезмерной эксплуатации того или иного природного ресурса, и начинаются проблемы со сбережениями — как с долгосрочными, направленными на сохранение богатств страны, так и с краткосрочными, направленными на сглаживание циклов подъема — спада.

Завоевать доверие граждан — задача для правительства более широкая, чем правильная политика в отношении сырьевого сектора. Но некоторые меры управления ресурсами могут принести пользу и в этом смысле. В первую очередь надо повышать прозрачность и подотчетность управления природной рентой (как самих поступлений, так и их использования). Без этого не завоевать народное доверие и не предотвратить разрушительное влияние сырьевых доходов на институты власти. В частности, во многих латиноамериканских странах у населения нет доступа к данным об общей сумме сырьевых доходов (особенно нефтяных и рудных), полученных федеральными и местными властями. Российские власти обнародуют довольно много данных о доходах от природных ресурсов, но останавливаться на достигнутом не стоит.

Можно было бы, скажем, отдельно сообщать о налогах, уплаченных неф­тяными и газовыми компаниями в федеральный бюджет и в бюджеты сырьевых регионов. Должны быть прозрачными и расходы таких фирм на социальное и экономическое развитие. В последние годы появились международные организации, которые устанавливают стандарты раскрытия информации в добывающих отраслях. Самая заметная — Инициатива по обеспечению открытости в добывающих отраслях промышленности. Она ратует за то, чтобы нефтяные, газовые и прочие сырьевые корпорации регулярно публиковали свои проверенные аудиторами отчеты о своих налоговых выплатах. Когда подобная информация появляется в открытых источниках, размер и использование доходов могут обсуждать все группы интересов (правительство, оппозиционные партии и гражданское общество).

До сих пор и в Российской Федерации, и в Латинской Америке этой инициативе уделялось мало внимания. Прозрачными должны быть не только объемы собранных доходов, но также их перераспределение и управление ими.

Если государство хочет оптимально использовать ресурсные доходы, нельзя ограничиваться техническими мерами. Необходимо обратить внимание на то, кто и как принимает решения относительно использования сырьевых доходов. Без системы сдержек и противовесов правительство вряд ли эффективно распорядится рентой. Можно порекомендовать разделение функций: пусть величину сырьевой ренты утверждает одна госструктура, а распределяет доходы — другая. В Чили, например, независимая экспертная группа решает, сколько ресурсов надо экспортировать в период ценового бума. Задача таких органов — не допустить произвола в решениях правительства. Четкие правила, гарантирующие большую прозрачность и подотчетность, могут существенно повысить доверие общества к правительству. Его обещаниям и прогнозам начинают больше верить, а у властей остается меньше соблазнов и возможностей разбазаривать сырьевые доходы.

Диаграмма 3
Диаграмма 3
Диаграмма 4
Диаграмма 4

Показатель капитала равен отношению суммы капиталов отдельных стран, поделенной на численность населения этих стран, к суммарному мировому капиталу, поделенному на численность мирового народонаселения. К числу развитых стран по показателю природного капитала отнесены Австралия, Канада, Новая Зеландия и Норвегия. Новая Зеландия в категории углеводородных резервов не рассматривалась. Данные по показателям природного капитала относятся к 2000 году по подтвержденным запасам углеводородов к 2008.

Источники: World Bank Natural Capital Database, World Bank 2006; British Petroleum Statistical Yearbook 2009; расчеты Всемирного банка.

Для бюджетных показателей взяты только производители углеводородов и полезных ископаемых, так как производство других видов сырья обычно в рассматривается в совокупности с прочими источниками доходов. Таким образом, ведущие производители в категории бюджетных поступлений это Канада и Норвегия, а при расчете других показателей — Австралия, Канада, Норвегия и Новая Зеландия. Именно эти страны вошли в список 50 самых крупных мировых экспортеров сырья (по доле этого вида экспорта в общей структуре национального экспорта) с населением свыше полумиллиона человек.

Источники: World Bank World Development Indicators; UN Commodity Trade Statistics Database; официальные статистические данные по отдельным государствам; данные МВФ и Всемирного банка.

Инфографика


Чтобы оставить комментарий, вам необходимо авторизоваться


САМОЕ ПОПУЛЯРНОЕ